健全村务民主管理长效机制的有效探索
--文昌市推行村务管理"八步程序法"实践与思考
中共文昌市委组织部

　　党的十六届五中全会明确提出建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，并提出了"生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主"的总体要求。扩大基层民主，推进农村民主政治建设，是建设社会主义新农村的一项重要内容。去年以来，文昌市结合先进性教育活动，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》的精神，大胆创新和建立健全村民自治"一事一议"制度，在全市积极推行村务民主管理"八步程序法"，从制度和程序上保证了党的领导和人民当家作主的有机结合，使村务管理步上了民主化、规范化、科学化的轨道，形成了村务民主管理的长效机制，有力地促进了社会主义新农村建设。

　　一、"八步程序法"的内容和特点

　　随着农村社会主义市场经济的发展，农民群众日益成为市场经济的主体，他们更加关注切身利益，关注村务管理，关注基层干部的行为方式，表现出十分强烈的民主参与意识。如何因势利导，在村党组织领导下，有序推进村民自治，健全村务公开、民主管理制度成为当前开展农村先进性教育活动的重要课题。特别是农村税费改革后，镇统筹和村提留的取消，对村民自治提出了新的要求和任务。文昌市委通过多次调研，认为：尊重民意，扩大民主，充分调动干部群众的积极性和创造性，是做好农村工作的关键。2005年，市委出台了《实行村务民主管理"八步程序法"实施方案》，明确规定，凡涉及村级经济、社会、文化发展规划，村级财务预决算，村内兴办公益事业和村民切身利益的大事，都要实行"一事一议"，首先要在广泛听取村民意见的基础上，再由全体村民或村民代表会议讨论决定，并由村民代表进行民主管理和监督，依靠和组织群众办好自己的事情。具体都要按收集民情，讨论方案，征求意见，民主确定，表决通过，项目分解、组织实施，公开监督等"八步程序"来组织实施。
　　"八步程序法"的程序和步骤是：
　　程序一：深入调查研究，收集民情民意，弄清大多数群众需要办的事情。
　　程序二：召开党员干部和村民代表会议，讨论拟办事情的初步方案。
　　程序三：征求群众对初步方案的意见和建议，争取大多数群众的理解和支持。
　　程序四：多次召开村民代表会议，充分酝酿，通过民主讨论确定方案，并成立项目实施领导小组，领导小组中一般群众要占50%以上。
　　程序五：召开支部大会和村民会议或村民代表会议表决通过方案，要有三分之二以上的村民代表同意才能实施。
　　程序六：坚持自己的事情自己办，把项目层层分解，分工明确。
　　程序七：由村级组织牵头，协调各个项目的领导小组进行组织实施。
　　程序八：对项目实施过程的人财物管理实行村务公开，并将各个项目的材料和依据整理归档，随时接受群众监督。村务民主管理"八步程序法"，这充分体现了党的群众路线和群众观念，符合党的十六大提出的"深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力"的工作要求。其
　　主要特点是：
　　第一，问计于民。"八步程序法"，第一步就是深入调查收集民意，然后反复讨论，征求各方意见，最后进行集体表决。大到村里的发展规划，小到解决群众生产生活中的一件件难事实事，都广泛听取群众意见，该做什么、怎么做，由群众说了算。
　　第二，取信于民。"八步程序法"赋予了群众充分的知情权、参与权、决策权和监督权。推行"八步程序法"，群众的事群众办，步步相随，环环相扣，民主操作，阳光作业，给群众一个明白，还干部一个清白，树立农村干部的执政为民的良好形象，提高农村干部的威信。
　　第三，造福于民。"八步程序法"坚持以群众愿望为根本要求，以群众满意为最高标准，它以制度形式把"民有所呼、我有所应，民有所需、我有所为"的要求具体化、程序化，对促进农村各项事业建设、推进社会主义新农村有着重要的意义。
　　
　　二、"八步程序法"的做法和成效

　　2005年初，市委成立了文昌市农村工作领导小组，加强对推行村务管理"八步程序法"工作的领导和指导，并采取试点先行、稳步推进的作法，先后在龙楼镇、潭牛镇等5个镇中推行村务民主管理"八步程序法"试点工作。随后，市委召开全市基层组织建设推动会，对这项工作进行了总结和推广。特别是结合当前开展的农村先进性教育活动，市委把推行"八步程序法"作为落实省委"四项任务"、推进农村党风廉政建设的重要内容来抓。据统计，去年以来，全市采取"八步程序法"，共筹措1455万元，组织群众投工投劳1.6万余人次，为民办架桥、修路、建文明生态村等实事好事263件，推动了农村各项事业的发展。在实际工作中，主要做到"四个充分"：
　　（一）充分了解民情，群众的事群众提。各党委要采取有力措施，加大宣传力度，组织村、社干部群众认真学习《村民组织法》和《文昌市村级组织民主管理"八步程序法"实施方案》，领会村务民主管理的要领和方法，做到了家喻户晓，人人皆知。各村结合开展的先进性教育活动，通过召开各种会议和发放征求意见表的方式，问计于民，广泛收集民情民意，了解和掌握群众的所思所想、所盼所虑。据统计，全市290个村发放民意调查表1.2万份，从中梳理出群众急需解决的修路、建房、水利设施建设等近300件。为使先进性教育活动取得实效，各村党组织坚持把为民办实事作为推行"八步程序法"的突破口，从群众反映强烈的事做起。重兴镇东风村的经济场承包合同期将满，如何要重新发包，群众有没有意见？该村党支部通过深入了解民意得知，不少群众反映过去发包不公开，承包金额过低，群众怨声载道。为此，该村专门召开村民代表会议，坚持群众的事群众提，经征得群众的一致意见后，变暗箱操作为阳光作业，使原想发包32万元的经济场，结果顺利承包金额38万元。
　　（二）充分尊重民意，群众的事群众议。会文镇烟堆村远近闻名的海水养殖孵化基地，商贸繁荣，物流汇集，人来人往。村党支部针对烟堆圩交通监管不到位，车辆乱停乱放，偷窃摩托车的现象时有发生的实际，村党支部召开村民代表、外来投资商代表征求大家的意见和建议，讨论解决方案。不少群众要求在烟堆圩建车辆管理篷，集中停放和管理。村党支部采纳这一建议，筹措10万元建5个车辆管理篷，并配合公安边防共同做好交通管理。潭牛镇社区党支部为了加强对300多名外来民工管理和服务，准备兴建外来工安居园，这一举措，能否得到群众的认可和赞成，如何实施？潭牛社区党支部从正在推行"八步程序?quot;中找到了答案，首先研究制订了《外来工安居园实施方案》，接着反复征求群众的意见，不断完善方案内容，接着召开居民代表会议讨论和商定，大家一致认为，兴建外来工安居园既有利于加强对外来工的管理、维护社会稳定，又有利于增加居委集体收入，一举二得。在社区党支部的牵头下，很快就筹措资金35万元，成立项目小组，分头组织实施，仅用7个月就建成了60多套外来工宿舍，一举解决了外来农民工长期以来居无定所的问题。不少农民工满意地说，多亏社区党支部的关心，我们才有可靠的安居园。去年12月，中央巡回检查组组长周敬东视察该支部开展先进性教育活动时，对该社区党支部服务外来工的作法给予了高度的赞赏。
　　（三）充分集中民智，群众的事群众定。重兴镇光大村党支部对群众反映村党支部办公室破旧不堪、路程又远，给群众办事带来不便的问题引起高度重视，但对办公室选址却意见不一，该村党支部拟定二个方案，组织人员到各村反复征求群众的意见和建议，85%以上的群众建议将村办公室搬迁到三角庭农场场部。该村随后召开党员干部和村民代表会议，讨论通过了搬迁方案。铺前镇林梧圩西边街道崎岖不平，一遇到雨天，道路泥泞，给群众生产生活造成极大不便。该村党总支部急群众之所急，想群众之所想，先后多次召开党支部大会、村民代表会议讨论街道硬化问题，采取了村出资三分之一、街道店主出资三分二的集资方式，并得到了广大群众的支持，很快就筹措22万元硬化街道1800米，解决群众"行路难"问题。
　　（四）充分发挥民力，群众的事群众办。重兴镇光大村通过搬迁方案后，很快就筹集资金6.5万元，并成立了搬迁组、财务组和监督组，分工负责，各司其职，大家心往一处想，劲往一处使，目前，该村办公室仅用3个多月就封顶了。龙楼镇红海村要修复村道，同样成立项目领导小组，领导小组6个人中，一般群众有4名，占三分之二，整个项目要群众监督下公开进行，并实行财物每周公开制度。整个项目共筹集了5.1万元，但最终只投入3.6万元就完成了6公里道路的修复工作。整个项目节约了1.5万元，这不仅赢得了民心，还给群众一个明白，还干部一个清白。2005年，全市遭遇了严重的旱灾，铺前镇仕后村也不例外。该村党支部作为全省第二批开展先进性教育活动试点单位，从群众最盼的事做起，采取"八步程序法"，多方筹措30多万元建起自来水塔1座，打大口径深水井1口，解决了全村3000人"饮水难"的问题。当自来水流进百姓家中，全村群众欢呼雀跃。该村党支部在组织群众进行满意度测评时，满意度高达99.6%。《中央新闻联播》栏目对此专门报道。
　　从推行村务民主管理"八步程序法"的实践来看，成效主要体现在：

　　一是调动了村民参与村务管理的积极性，密切了党群干群关系。实行村务民主管理"八步程序法"，村内事务不再由少数村干部说了算，而是由村干部、党员代表、群众代表等共同协商议定，村民对村内事务有了自己的发言权，极大地激发了他们参与村务管理的积极性。"八步程序法"架起了村干部与群众之间交流的桥梁，村务管理正是因为得到了群众的积极参与而显得更加公开透明，群众明明白白，干部清清白白，密切了党群干群关系。目前，全市农村呈现了干部依靠群众、群众依赖干部、干部合心合力推进社会主义新农村的生动局面。

　　二是避免了村务决策的盲目性和随意性，提高了村务管理的民主化科学化水平。过去，农村干部决策时背着群众、管理时唬着群众，听不进群众意见，片面地要求群众听从命令，往往干部好心办坏事，出力花钱干活，群众却不满意，很多工作就难以开展起来。现在，实行村务民主管理"八步程序法"，使村务决策建立在广泛征求群众意见和科学论证的基础之上，决策的结果最大限度地体现了大多数群众的意愿，减少了村务决策的盲目性和随意性，提高了村务管理的民主化科学化水平。

　　三是提高了基层党组织的执政能力，改善了基层党组织的执政形象。在推?quot;八步程序法"中，农村基层组织改变了过去那种"我说你听，我逼你干"的做法，代之以民主的方式，使广大农村干部转变了工作作风，学会了民主的工作方法，学会了组织和团结群众的本领。并且，"八步程序法"的推行，是在深入调查收集民意、取得最大多数人的理解和支持的前提下去实施，就使党的基层组织深深植根于人民群众之中，取得了最广大人民群众的支持和拥护，党的基层组织就真正成为坚强的战斗堡垒。同时，"八步程序法"的应用，使基层组织自觉运用制度来加强对自身的约束和监督的同时，把群众满意不满意、高兴不高兴、赞成不赞成作为一切工作的出发点，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，提高基层组织的执政能力，改善基层党组织的执政形象。

　　三、推行村务民主管理"八步程序法"的几点启示

　　以"民主决策、民主管理、民主监督"为主要内容的村务民主管理"八步程序法"，从制度和程序上保证农民群众当家作主，走出了一条在推进基层民主中提高基层党组织执政能力的路子，对提高村务民主管理的透明度，推动农村办实事、办大事、做好事，构建和谐农村、推进社会主义新农村建设都具有十分重大的现实意义。

　　（一）村务民主管理"八步程序法"是农村"一事一议"制度的创新。创新农村工作机制，必须坚持?quot;三农"中的突出问题和深层次矛盾为着眼点，注意从农村工作的领导方式、目标任务、制度管理等多方面加强建设，建立健全"让干部经常受教育、使农民长期得实惠"的长效机制。"八步程序法"丰富和创新了村民自治"一事一议"制度，改变了过去单纯运用行政手段管理农村的方法，它以制度化的方式把民主管理变成了规范的、具体的可操作程序，把民主决策、民主管理、民主监督的要求贯穿到了村务管理的各项环节中去，使党的领导与人民当家作主得到有机结合，实现了由干部为民作主向保障人民当家作主的转变，呈现出了党群合心、干群合力，推动农村经济社会全面发展的良好氛围。

　　（二）村务民主管理"八步程序法"是扩大基层民主的有效形式。保障农民群众的民主权益，扩大基层民主必须靠制度来保证，靠切实可行的机制来实现。"八步程序法"作为一种程序、一种机制，满足了农民群众参与管理的愿望，培养了农民群众的民主法制意识，调动了他们当家作主的积极性，实现了群众的自我教育、自我管理、自我服务，具有较强的可操作性、稳定性。"八步程序法"的推行，既增强了村民的民主意识和自律意识，在真正的民主管理机制和氛围中，有利于促使人们自觉地坚持个人服从集体、少数服从多数、局部服从全局；又促使干部依法行政，公正办事，接受广大农民群众的监督，保证了办事过程的公开、公正，从而保证了充分体现群众的意愿，广泛集中群众的智慧，真正维护群众的利益?quot;八步程序法"是加强党对农村工作领导、扩大基层民主、推进农村民主政治建设的有效方式。

　　（三）村务民主管理"八步程序法"是落实群众路线的具体体现。群众路线是我们党的根本政治路线和组织路线。村务民主管理"八步程序法"是以人民的根本利益为出发点和落脚点，坚持从群众普遍关心的热点、难点问题入手，有效解决了长期困扰群众的行路难、饮水难、上学难等实际问题，受到了群众的支持和拥护。推行"八步程序法"，不仅在思想上，把群众的利益放在首位；而且在决策上，把群众需要放在第一位，做到了充分相信群众，真正依靠群众，广泛发动群众，有效组织群众，调动了群众参与改革发展的主动性、积极性和创造性。可见，"八步程序法"是坚持党的群众路线的产物，是从群众中来、到群众中去的工作方法，是新形势下在农村工作中落实党的群众路线的具体体现。
四、推行村务民主管理"八步程序法"是维护农村改革、发展和稳定的重要保证。"八步程序法"是"深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力"的长效机制，切实尊重了群众的首创精神，明确了群众建设社会主义新农村的主体地位，体现了正确的政绩观和群众观?quot;八步程序法"的推行，有利于增强村民的民主意识，也促使干部依法行政，公正办事，接受广大农民群众的监督，有助于农村干部进一步改进工作方法，转变工作作风，不断提高依法办事的能力和水平。特别是"八步程序法"的推行，自己的事自己办，既民主又公开，有利于化解矛盾，使不稳定因素消除在萌芽状态，这就从机制上保证了减少矛盾，为维护农村改革、发展和稳定提供了的重要保证，对建设社会主义新农村必将起积极的推动作用。